APPALTI - GARA - T.A.R. Marche Ancona Sez. I, 16-03-2018, n. 188
La contestazione del giudizio sulla congruità dell'offerta, non può limitarsi a censure riguardanti una singola (e parziale) voce di spesa (es. costo del personale), ma deve essere fornito il quadro economico generale e pluriennale delle relative ripercussioni sull'offerta complessiva e sulla sua pretesa insostenibilità. Ciò perché tale giudizio, reso dall'amministrazione in sede di gara, costituisce espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti, oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto; in caso contrario la valutazione di merito, espressa dal giudice, finirebbe per costituire un'inammissibile invasione della sfera propria dell'amministrazione attiva.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 83 del 2018, proposto da:
Cooperativa S.P., rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Pizzillo, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Crivellini, in Ancona, viale della Vittoria, 27;
contro
Unione dei Comuni Vallata del Tronto, rappresentata e difesa dall'avvocato Frida Pagnoni, con domicilio eletto presso il relativo studio, in Spinetoli, via Piave, 25;
nei confronti di
C.M. Cooperativa Sociale Onlus scpa, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni e Sara Api, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Tansella, in Ancona, corso Garibaldi, 16;
per l'annullamento
previe misure cautelari
- della determinazione dirigenziale dell'Unione Comuni Vallata del Tronto, protocollo n. 199 in data 29 gennaio 2018, con la quale, in relazione alla procedura negoziata per l'affidamento del servizio di prestazioni integrative afferenti il progetto Home Care Premium 2017, il servizio veniva affidato alla Cooperativa Sociale C.M. Onlus scpa;
- degli atti presupposti e, in particolare, della relazione di valutazione offerta anomala a firma del RUP e della Commissione aggiudicatrice.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Unione dei Comuni Vallata del Tronto e di C.M. Cooperativa Sociale Onlus scpa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2018 il dott. Gianluca Morri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. La ricorrente, gestore pro tempore del servizio, partecipava alla procedura di gara per l'attuazione del progetto INPS "HCP 2017" finalizzato all'erogazione delle prestazioni sociali integrative in favore degli iscritti alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, alla gestione magistrale e dei pensionati della gestione dipendenti pubblici.
In particolare venivano richieste le seguenti prestazioni remunerate a tariffa oraria onnicomprensiva e oggetto di ribasso:
- servizi professionali domiciliari resi da operatori sociosanitari ed educatori professionali (con base d'asta di Euro/h 20,00);
- altri servizi professionali domiciliari (psicologi, logopedisti, fisioterapisti) (con base d'asta di Euro/h 25,00);
- sollievo (con base d'asta di Euro/h 16,00);
- percorsi di integrazione scolastica (con base d'asta di Euro/h 20,00).
L'importo complessivo presunto a base di gara era stabilito in Euro 238.280,00, oltre Iva al 5%.
La ricorrente, all'esito della procedura, si collocava al secondo e ultimo posto.
Con l'odierno ricorso mira all'esclusione dell'aggiudicataria.
Si sono costituite la stazione appaltante e la controinteressata per resistere al gravame.
2. Con due distinte censure, che possono essere trattate congiuntamente poiché comunque connesse tra loro, viene dedotto che l'offerta aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per incongruità, non essendo state fornite sufficienti giustificazioni nel corso del procedimento di verifica di anomalia. In particolare le "giustificazioni dell'offerta", redatte dall'aggiudicataria in data 21.12.2017 (cfr. doc. 004 del fascicolo digitale depositato dalla ricorrente in data 5.3.2018), risultano carenti sotto i seguenti profili non rilevati dalla commissione:
- costi di gestione della parte di servizio denominata "sportello speciale informativo", con specifico riferimento alla quantificazione del monte ore e del relativo costo per il personale addetto (almeno un operatore), nonché alla quantificazione del costo per materiale di consumo e per le altre spese di funzionamento necessarie per garantire l'apertura dello sportello negli orari stabiliti dal capitolato speciale;
- incidenza dell'Irap sul costo del personale;
- documentazione dimostrativa del preteso basso tasso di assenteismo che giustificherebbe (secondo l'offerente) l'adozione del divisore medio 1.633 invece di quello previsto dal DM 2.10.2013 pari a 1.548 (che incide su tutto il costo del personale). In ogni caso il divisore indicato dalle tabelle ministeriali (1.548) non può essere modificato in base all'ipotetico tasso di assenteismo aziendale immaginato dall'offerente a propria discrezione;
- giustificazione delle spese di formazione, indicate pari a zero in contrasto con gli obblighi di capitolato speciale che invece prevedono la formazione e l'aggiornamento degli operatori per tutta la durata del rapporto, da svolgere fuori dall'orario di servizio e senza oneri a carico della stazione appaltante;
- giustificazione dei costi del materiale di consumo e delle spese generali indicate pari a zero. In ogni caso tali valori non possono essere pari a zero, poiché anche le cooperative sociali devono gestire i servizi con criteri di economicità, e quindi coprire i costi generali attraverso introiti.
3. Le doglianze non possono trovare condivisione.
4. In via di principio va ricordato che il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, mirando, piuttosto, ad accertare se l'offerta, nel suo complesso e in concreto, sia attendibile ed affidabile rispetto al fine da raggiungere (cfr. TAR Marche, 2.1.2018, n 7; 12.12.2017 n. 915; 14.11.2017 n. 861; 3.7.2017 n. 578; 2.1.2017 n. 2).
Nel merito va rilevato che parte ricorrente si limita a dedurre pretese carenze informative nelle giustificazioni fornite dall'aggiudicataria all'amministrazione, sostenendo così che l'offerta avrebbe dovuto essere esclusa solo per tale ragione.
Sul punto, tuttavia, questo Tribunale ha già affermato che il nuovo Codice dei contratti, stante la sua diretta derivazione dalle norme comunitarie, deve essere interpretato in coerenza con i superiori principi di riferimento e, in particolare per quanto qui interessa, con l'art. 69 della Direttiva n. 2014/24 secondo cui "L'amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l'offerente", quindi garantendo il pieno contraddittorio anche, all'occorrenza (se necessario), mediante più passaggi procedimentali, nella forma ritenuta più opportuna, volti a chiarire i profili ancora dubbi o in contestazione dopo la presentazione delle iniziali giustificazioni scritte; tutto questo anche per le procedure sotto soglia qualora non sussista una disciplina specifica (come, ad es., quella di cui al comma 8 dello stesso art. 97) o emerga l'inequivocabile contrasto con i principi di cui all'art. 30, comma 1, richiamati dall'art. 36, comma 1, del Codice (cfr. TAR Marche, 23.1.2017 n. 66; id. n. 915/2017 cit.; cfr. anche TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 5.3.2018 n. 1406; id. 24.11.2017 n. 5553; 19.10.2017 n. 4884; TAR Basilicata, 21.12.2017 n. 793; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 6.10.2017 n. 1906).
Questo Tribunale ha anche affermato che la contestazione del giudizio sulla congruità dell'offerta, non può limitarsi a censure riguardanti una singola (e parziale) voce di spesa (es. costo del personale), ma il ricorrente deve pure fornire il quadro economico generale e pluriennale delle relative ripercussioni sull'offerta complessiva e sulla sua pretesa insostenibilità (TAR Marche, n. 915/2017 cit.).
Ciò perché tale giudizio, reso dall'amministrazione in sede di gara, costituisce espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti, oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto; in caso contrario la valutazione di merito, espressa dal giudice, finirebbe per costituire un'inammissibile invasione della sfera propria dell'amministrazione attiva (cfr. TAR Marche nn. 2/2017, 578/2017 e 915/2017 cit.).
Poste tali premesse si può quindi conclusivamente osservare:
- che il valore complessivo dell'offerta aggiudicataria ammonta ad Euro 197.456,00 (cfr. doc. 013 del fascicolo digitale depositato dalla ricorrente in data 13.2.2018);
- che le "giustificazioni dell'offerta" contengono un prospetto analitico dei costi per complessivi Euro 168.040,81, di cui Euro 165.025,93 per oneri di personale, Euro 2.525,99 per costi diretti ed Euro 488,89 per spese generali;
- che, di conseguenza, residuerebbe un margine di Euro 29.415,19 (Euro 197.456,00 - Euro 168.040,81) che potrebbe coprire le carenze giustificative denunciate dalla ricorrente (la quale, come rilevato in precedenza, non fornisce alcuna quantificazione economica delle stesse);
- che la controinteressata ha replicato che il monte orario dell'operatore di sportello è incluso nel prospetto contenuto nelle "giustificazioni dell'offerta" (che prevede spese di personale per 10.917 ore complessive distinte tra i livelli C2-D2-B1-D3-E2-D2 SAN). Al riguardo nulla controdeduce la parte resistente per smentire tale affermazione;
- che, quest'ultima, nulla controdeduce anche con riguardo all'affermazione che le altre spese di funzionamento dello sportello informativo si limitano alla cancelleria e alle dotazioni della sicurezza (DPI e simili) già considerate;
- che, contrariamente a quanto afferma parte ricorrente, non risulta un valore pari a zero riguardo alle spese di formazione e alle spese generali, poiché nelle "giustificazioni dell'offerta" vengono indicati Euro 652,08 tra i costi diretti (per le prime) ed Euro 488,89 (per le seconde);
- che nelle stesse giustificazioni si evidenziano le ragioni "della ridotta incidenza dei costi generali e di gestione resa possibile dalla consolidata organizzazione logistica e gestionale che la scrivente vanta da molti anni sul territorio regionale e locale", descrivendo poi l'organizzazione disponibile. Anche su tale profilo di merito nulla viene controdedotto dalla ricorrente;
- che, da ultimo, anche a voler considerare il divisore pari a 1.548, il costo del personale aumenterebbe a circa Euro 174.000, con differenza di circa Euro 9.000 rispetto al valore (Euro 165.025,93) indicato nel prospetto delle "giustificazioni dell'offerta"; differenza quindi ampiamente contenuta nel margine di Euro 29.415,19 visto in precedenza.
5. In conclusione il ricorso va respinto.
6. Le spese di giudizio possono essere compensate considerata la particolarità della vicenda in esame.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Gianluca Morri, Consigliere, Estensore
Simona De Mattia, Consigliere
